东京都聚集了日本1/10的人口，其基础教育规模庞大，截至2017年5月1日，东京都共有2320所公立幼儿园和中小学校，在籍学生974，678人，正式教员64，385人，正式职员7，549人。[1]目前日本正以世界罕见的速度进入超高龄社会，东京都0～14岁的人口已经低于老年人口总数，预计到2025年，住在东京的4个人中就有1位是65岁以上的老人，随之而来的是基础教育人口的下降。随着经济全球化、服务产业化、信息通信技术（ICT）的迅速发展，经济、产业结构变化正在加剧，东京都日益深刻认识到人才培养是制约未来发展的重要因素。20世纪70年代，日本为纠正填鸭式教育的弊端而实施减少学习时间和学习内容、降低学习难度的“宽松教育”，但实施之后出现学力下降、学力差距扩大等问题，在东京都这样的大都市，更是带来一些负面效应。从20世纪90年代中期开始，东京都率先对“宽松教育”带来的挑战进行反思，在教育领域实行改革，引入竞争机制，取得了一定效果。面向未来，为培养21世纪40年代引导东京乃至日本发展的国际性人才，东京都教育委员会出台了第三个《东京都教育愿景》。一、“宽松教育”的实施及其负面效应（一）日本“宽松教育”的实施历程经过20世纪50年代后半期以及整个60年代的经济高速增长，70年代的日本已成为世界经济大国，但在基础教育领域，“学历社会”“考试地狱”“拒绝上学”“心灵荒废”“校园欺凌”及补习学校恶性竞争等现象接连不断。为此，日本开始提倡“宽松教育”，将目光从只重视“学力”转向培养“生存能力”。1976年，文部大臣的私人教育咨询机构“课程审议会”提出报告，针对当时“过密化教育”“过热化考试竞争”以及中小学生自杀事件频出等问题，提出实现“宽松而充实的学校生活”。1977年，文部省制定了《学习指导要领》，实施“宽松教育”，具体内容为削减教学内容、授课时间、降低授课难度，设置没有教学活动的“宽松时间”，鼓励学生主动学习、自由发展等。其后，文部省数次修改《学习指导要领》，20世纪80年代，日本全面进入“宽松教育”时代，这一时期社会各界对文部省推行、实施的“宽松教育”政策，大体说来较为认同。[2]进入20世纪90年代后，反对“宽松教育”的声音日益高涨，“宽松教育”被指带来学力低下等问题。例如在2000年底，东京理科大学相关课题组进行的调查显示“宽松教育”正式实施以来,小学生的算术能力下降幅度较大。在小学组的17个问题中，平均回答准确率在1982年时为68.9%,到1994年时下降到64.5%,到2000年时进一步下降到57.5%。[3]据政府出版物《2001年度国民生活白皮书》统计，与30年前的1971年相比，小学生在校学习时间减少8%，初中生减少17%，而且通过私塾和在家学习等“学校外学习”时间也减少很多。[4]有学者指出，知名国立大学工学部招收的“宽松教育”下的大学生做错中学一年级四则运算的比率高达34%。[5]第二次世界大战后，日本各项教育指标一直居于世界前列，但在“宽松教育”实施阶段，中小学生的学习时间急剧减少，学习意欲随之低下。在2000年到2006年的PISA科学测试中，日本排名从第二降到第五位；在阅读测试中，日本排名从第八位降到第十四和十五位；在数学测试中，日本排名更是从第一降到第六、第十位。[6]在上述背景下，2008年，文部科学省颁布的《学习指导要领》，其中最大的变化是“宽松教育”概念消失，着重强调提高中小学生的实际学习能力。其主要措施为“增加课时、充实学习内容、减少综合学习时间”，[7]这表明“宽松教育”走到了尽头。2018年，新版《学习指导要领》继承了“扎实学习”的理念。虽然中小学生的学力下降不应完全归咎于“宽松教育”，但是其带来的负面影响以及随后“去宽松教育”的政策转向都充分表明，实施“宽松教育”确实存在较大问题。[8] （二）“宽松教育”给东京都带来负面效应“宽松教育”除被指带来学力低下的效应外，还为东京都这样的超大城市带来其他负面效应。第一，大城市人口集中，娱乐业发达，中小学生很容易受到其负面影响。由于小学、中学每两周“五日制”，学生的自由时间增加，学生接触各类信息，包括大量不良信息的机会相应增加。据调查显示，“在家里完全不学习的学生比例”从1992年开始逐年提高，到1998年，初中二年级超过四成学生在家从不学习。对比1990年和1995年的周六，发现与学习时间减少形成鲜明对比的是游玩、散步、运动等“休闲活动”增加，“看电视的时间”同比增加43分钟之多。[9] “宽松教育”给包括东京都在内的大城市带来的第二个负面效应是学生大量流入初高中一贯制的私立中学，造成学校之间的较大差异。在东京都，国立、公立、私立的各级学校数量和在校学生有很大差别，幼儿园阶段以私立为主，小学初中以公立为主，高中以私立居多。例如2017年，学前教育阶段私立机构学生数是国立、公立学校的10倍多；小学阶段，国立、公立学校学生数是私立学校学生数的20倍；初中阶段，国立、公立学校学生是私立的3倍多；到高中阶段，私立学校的数量和学生数都占到50%以上。[10]因为私立学校不受《学习指导要领》的束缚，能够自由设定上课时间和内容，各科平均成绩比国立、公立学校好，因而学生纷纷流向有实力的私立学校。“宽松教育”对东京都的第三个负面效应是社会阶层之间学力差别的进一步扩大。在市场主义的作用下，补习班或补习学校急速增长，因父母经济实力、学生学习能力差距而导致了教育机会的不均等。东京大学教育社会学家苅谷刚彦主持的调查研究发现，“校外学习时间”“教学理解度”两项指标呈明显的阶层差别。高收入家庭的中小学生日均业余学习时间为76.6分钟，中等收入家庭的中小学生为60.7分钟，低收入家庭出身的中小学生则为55.4分钟，高收入家庭与低收入家庭出身的中小学生学习时间相差20分钟以上；课堂教学的理解程度方面，在回答“能够很好理解”的中小学生中，低收入家庭出身的学生极少，高收入家庭出身的学生最多。[11]尽管在PISA和TIMMS测试的国际比较中，日本在全球范围属于教育机会和地区间均衡性都非常好的国家，仍然出现了社会阶层差别的扩大，这一现象引起了各界的关注。二、东京都基础教育试点性改革20世纪90年代中期，东京都开始着手进行基础教育领域的改革，除了因为“宽松教育”实施中出现的问题，改革的主要背景是对应全球化时代的自由竞争、适应世界教育改革潮流、期望“从东京改变日本”等。20世纪80年代末，冷战格局结束，世界进入全球化时代，跨越国境的自由竞争成为未来发展趋势，对此日本政府早在80年代中期就开始进行探索，当时的“临时教育审议会”明确提出，21世纪的日本教育应以“重视个性原则”“终身学习体系”“迅速适应变化”为三大支柱。[12] 正是在上述思路基础上，东京都率先进行基础教育试点性改革，其措施主要体现在以下五个方面。（一）导入自由选择学校制度东京都足立区在1998年提出“学区活性化”，即实质上的自由选择学校制度；品川区从2000年开始实施不同学力程度教育、中小学合作教育等，进一步推动学校选择制。随后，其他区、市也开始实施学校选择制。根据家长和学生的意愿选择学校，结果受欢迎学校的满员，不受欢迎的学校学生减少，后者成为被合并或撤销的对象。在引进学校选择制度后，2003年，品川区被认定为小学、初中一贯制特区，小学、初中一体化教育在日本普及开来。这种小中一贯制实质上将6-3制改为4-3-2制，从义务教育阶段开始按照不同学力分别教育，在其基础上培养精英人才。（二）开展高中多样化改革20世纪90年代中期，东京都出现学生人数减少趋势，以此为背景，东京都开展了以公立高中合并与废除为主要内容的教育改革，并根据学力差别创设“新型高中”，推进高中多样化、差异化改革。1996年，东京都教育委员会举办“都立高中长期构想座谈会”，研究未来都立高中的发展方向。1997年，东京都教育委员会制定了“都立高中改革推进计划”。其基本方针为：推进特色学校建设、推进开放性学校、推进都立高中规模和配置的适当化、完善教育设施和条件等。在都立高中的合并与废除过程中，由于遭到教师组织的反对，东京都教育委员会做出妥协，实施了“职业科35人、普通科30人班级”的规定，继续推进改革。都立高中的合并与废除大致按照东京都教育委员会所描绘的计划得以实现。[13] 东京都教育委员会在1999年制定《都立高中改革推进计划的第二次实施计划》，2002年10月，为应对经济社会全球化、信息技术革命等环境的变化，又制定《都立高中改革推进计划的第三次实施计划》。内容为逐步实现都立高中的“层次化”“多样化”“特色化”“个性化”等，并将原来的“学力上升学校”改为三种类型，增加以提高升学成绩为目标的学校。东京都教委为提高升学成绩，在2007年6月指定了“升学指导特别推进校”，分为升学指导重点校、升学指导特别推进校、升学指导推进校、初高中一贯教育校四个层次。同时设置初高中一贯教育学校、产业高中、普通科的学分制学校，其中将现有的职业高中改编成专家培养型、专业能力培养型、职业培养型三种类型,实施民间企业化管理，导入民间经营方式。[14] 上述高中分类的措施确实推动了大学入学率，特别是著名大学入学率的提高，但同时也出现了高中学校分为“精英学校”与“非精英学校”的两极分化，出现前一类学校人满为患、后一类学校招不满学生的状况。[15] （三）加强校长的管理及经营权1997年，东京都高中学校存在随意安排课程、“虚假课程表”等问题，“推进都立高中改革委员会”在1998年3月发布“确立校长领导能力”的报告书，提出：确立校长领导能力、确立职员会议作为校长辅助机构的地位、改革人事考核制度、引进主干制、自律经营预算和实施新的教员研修制度等建议。在其基础上，教育委员会修改了东京都公立学校管理规则，其中规定按照校长确定的“学校经营计划”进行学校运营，将职员会议作为校长的辅助机构，另外设立具有领导普通教员权限的“主干”职位，从而建立校长、教务长、“主干”、主任、教员等的人事构成系列。2003年7月，教育委员会还修改了“教员定期调动实施纲要”，强化了校长在人事变动方面的相关权力。（四）改革教职员人事评价考核制度由于教师资质能力的开发与提高决定着教育改革的成败，东京都教育委员会在1999年3月提出教师人才培养建议，同年7月成立“教员人事考核制度研讨委员会”，讨论引入新的人事考核制度。在该制度中，教师设定自己的目标，同时确定对目标成果进行自我评价；根据自我申报、业绩评价结果，校长、教务主任给予教师指导，教师通过研修、自我启发等进行自我提升。同时强化校长权限，实施对教职员的有效管理，对不合格者进行再培训。在东京都，被认定为“指导能力不足的教员”2000年度有13人，2001年度有26人，2002年度达到31人。2002年，东京都建立基于能力和业绩的新工资制度，教职员的评价制度更加严格，2003年度不合格为18人，2004年度16人。[16]数据逐年递增后趋于下降，显示这一措施取得了一定的效果。（五）开启学力测试，重新确立学生的培养目标2004年的《东京都教育愿景》明确了对中小学生的具体要求，其中在学力方面规定，作为奠定终身学习的基础，提高每个人的个性和能力，培养扎实的学习能力、生存能力。同时制定详细而具体的学力推进计划，一方面以提高所有学生的学习能力为目标，另一方面，以学力测试为手段推进学校之间的竞争。从这个意义上来说，东京都学力测试比文部科学省实施的全国学力测试更明确地提出引入学校间的竞争原理。正是在其观念基础上，东京都在2004年2月以东京都内公立中学二年级学生为对象首次实施学力测试，大约有6.8万名学生参加。2005年1月，以小学五年级和中学二年级为对象，实施了第二次学力测试。在东京都学力测试的带动下，2007年，日本重新开始实施全日本学力测试。学力测试既可以了解中小学生的学习能力，也可以发现在教学方面存在的问题，有利于保障基础教育质量。2017年7月，东京都实施“为提高中小学生学力而进行的调查”，以1283所小学的93，535名小学五年级学生、623所中学的74，394名二年级学生为对象，进行了国语、社会、算术（数学）、理科、英语（仅限于中学）方面的学力测试，调查学科知识掌握情况和该学科的理解能力。同时，对学生和学校进行问卷调查，学生的调查内容为关于学习和生活相关的意识和生活习惯等，对学校进行的问卷调查主要是关于教学方法、学习环境、生活指导等。在小学算术混合运算题中，正确回答率是88.6%，比2013年提高了10个百分点；在小学理科关于电路题中正确回答率是71%，与2011年相比，有将近20个百分点的提高；在中学英语中正确回答率为53.8%，与2013年相比，有11个百分点的提高；在小学校的国语问题、社会问题、中学校数学体积问题的调查中，正确率分别为53.6%、60.3%和57.3%，反映出学生在阅读理解方面仍存在一些障碍。[17] 在2017年的全国学力测试中，东京都小学第六学年的学生居于上游。在全日本47个都道府县行政区划中，国语Ａ排名第十，国语Ｂ排名第四，算数Ａ排名第七，算数Ｂ中排名第五。在2017年以初中三年级学生为对象的四项学力测试中，东京都学生在全国47个行政区划中取得国语Ａ第五名，国语Ｂ第六名，算数Ａ第十名，算数Ｂ第五名的成绩，整体位于上游。值得注意的是，尽管石原慎太郎任东京都知事时进行的基础教育改革表面上打着自由主义的旗号，实质上带有较浓的国家主义色彩，例如其主张的“心灵革命”[18]，迎合了保守政治势力的需求，在某种程度上体现了自民党执掌的国家政权和文部科学省的政治目标。[19] 三、《东京都教育愿景》规划东京都教育未来为应对东京都人口持续增长、经济全球化、服务产业化、信息通信技术发展、世界性环境危机等诸多课题，东京都教育委员会继2004年4月制定第一个《东京都教育愿景》之后，于2008年制定了第二个《东京都教育愿景》，[20]2011年12月，制定了新的长期愿景——《2020年的东京》，2013年4月制定了东京都教育振兴五年基本计划，即第三个《东京都教育愿景》。日本从2015年4月实施《地方教育行政组织及运营法修正案》，修改了教育委员会制度，包括设置将教育委员长与教育长一体化的“教育长”、设置“综合教育会议”、地方自治体首长制定有关教育的“大纲”等内容。在这一背景下，东京都经过“综合教育会议”协商，都知事在2015年11月制定了《东京都教育施策大纲》，提出培养活跃于21世纪40年代人才的目标。为切实保障东京都基础教育质量，东京都教育委员会着手修改第三个《东京都教育愿景》的部分内容，提出今后应采取的中长期教育基本方向和主要施策，其基本理念为：培养孩子的智慧、道德、体能以及在全球化进程等激烈变化时代中强化自我学习、思考、行动的能力和对社会发展做出贡献的能力，其具体内容如下。（一）充实个性和社会自立教育，培养活跃于世界舞台的人才东京都在2017年实施的“为提高中小学生学力而进行的调查”结果显示，东京都中小学学生的基本知识较为扎实，但学生之间的学习能力存在差异，家庭教育差距也较大。为改变差异，东京都鼓励教师致力于改进教学方法、提高教学质量，充分了解每个学生的学习状态，因人施教，开发个性化教材、教法，同时重视学生语言能力的教育，培养学生与他人合作解决问题所需的思考力、判断力、表现力以及学习主动性。在小学，根据学生发展阶段设定与人、社会、自然、文化相关的体验活动，培养学生与他人交流的能力和态度，提高对未来工作的关心度和热情，培养为梦想努力的意志。在初中，让学生思考自己在社会中的作用、未来的生活方式、工作方式等，同时制定目标，培养专注的态度，推进现场体验等职业教育。在高中，使学生掌握雇佣现状、劳动问题、社会保障制度和金融、经济相关的基础知识，确立作为社会人、职业人能够生活的基础能力，培养作为公民的责任等。[21] 在市中心设置具有浓厚国际色彩的新国际高中，以接收回国学生和外国学生为主；在都立初高中一体化教育学校中，开展以英语教育为重点的特色教育；设置都立小中高一贯制国际学校；在都立高中选一所学校，从二年级开始设立“国际学士课程”，开展探究型学习，以让学生取得国际学位资格、升入海外大学为目标；加强对有留学意愿学生的升学指导，通过“新一代领导人培训班”，支持高中生赴海外留学；扩大都立高中的海外友好学校交流，开展交换留学，促进学生对异文化的国际理解。（二）培育健全的心态和健康生活的能力培养学生的社会贡献意识，积极推动志愿者活动以及丰富的自然体验活动，提高学生的自尊意识和自我肯定感。在小学、初中进一步完善道德课、道德公开讲座，与区、市、町、村教育委员会携手推进学校与家庭、区域、社会融为一体的道德教育工作。东京都率先在全区、市、町、村指定道德教育示范校，推进相关活动的开展，小学在2018年、中学在2019年将道德列为“特别教科”。体育方面，除了培养健康体魄，更注意培养学生对健康的关注和健康态度。东京都在“都立学校健康推进计划”的基础上，通过与医师会、学校牙科医师会、学校药剂师会等的合作，推进基于科学理念的健康教育；在学习指导要领中，学校将推进饮食教育作为体育健康指导的一环，联合家庭推进饮食教育。同时，让所有教员掌握有关过敏疾病的正确知识，建立学校应对机制。（三）推进奥运会、残奥会教育根据东京都教育委员会“东京都奥林匹克运动会·残奥会教育”实施方针，重点培养孩子们的“志愿者精神”“理解残障人士”“有志于体育”“日本人的自觉与自豪”“丰富的国际感受”五种资质。利用东京都教育委员会制作的各种学习材料，结合各种教育实践，培养致力于社会服务的“东京青年志愿者”；培养学生的关怀之心，通过完善理解残障人士的“微笑”活动、体验残障运动、与残障运动员交流等，促进对残障人士的理解；通过推进“世界朋友计划”，让学生们有机会了解奥运会、残奥会参加国和地区的情况，培养异文化理解和认同他人的素质。（四）提高教师资质与能力东京都通过举办各种“录用前实践指导力培训讲座”“东京都青年教师培训”“东京教师培养基地”“10年经验者培训”等，培养教师的相应能力；派遣青年教师到大学的研究生院进行专业、管理研究的学习；在东京都内所有的公立学校开展“学校管理职位培养”“教员人才培养”活动，根据教师的经验和能力有计划地进行个别培养；采用基于具体事例的演习来掌握实践能力，提高教师整体“专业意识”和能力；招募研究开发人员，致力于教材和教法研究，并运用到实际工作中去；扩大教师的海外派遣，培养具有国际视野的教师。（五）提高家庭和社会教育能力东京都积极建立家长协助体制，从教育和福利两方面对家长进行协助。各级教育委员会充分利用具有社会福利等专业知识与技术的学校，建立社会教育体制；充分配备“家庭和孩子的助手”，与教师一起进行家访，帮助家长处理孩子存在的问题，开展家庭与学校的合作，使学校和家庭成为一体；培养学生良好的生活习惯、自立精神和关怀他人、判断善恶等伦理观以及良好的社交礼仪等。东京都利用“推进地区教育网络东京都协议会”，设立基层中学“学校志愿者推进协议会”“教育厅人才银行”等，开展多种多样的教育援助活动；都立学校积极采纳外来人才和家长的建议，努力推进大学生和退休教师参与学生课外辅导、开展发展性学习等活动；为确保安全的社会环境、开展广泛的人际交往活动，学校应该与社会加强联系，通力合作设立面向不同学生的课外辅导机构，作为学生课外活动的场所；教职员与当地居民、从事国际交流的外来人才和社会各界人士加强合作，促进学生放学后的交流，提高课外学习活动的质量。东京都基础教育改革从新自由主义的理念出发，尽管带有新国家主义的色彩，但竞争机制的导入，促进了多样化和弹性化的发展,挑战了第二次世界大战后形成的以基础性和平等性为追求的中等教育价值观，[22]有回归日本一贯奉行的实用主义教育的倾向。尽管东京都对“宽松教育”进行了较大幅度的改革，但仍然保留了宽松教育所倡导的生存能力、深度学习和自主思考、主动学习以及独立解决问题的能力。通过东京都的基础教育改革过程可以看出，教育改革的路程曲折而艰难，未来社会需要扎实的学力、全面发展的国际化人才，国家需要根据时代发展,抓住改革机遇，前瞻性地调整教育理念，制定着眼于未来的教育发展规划，才能应对未知的挑战。
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